¿Qué dice la propuesta de Constitución?

El artículo 1 de la propuesta, establece que Chile será un Estado regional y el artículo 187 numeral 2, agrega que estará formado por regiones autónomas, comunas autónomas, autonomías territoriales indígenas y territorios especiales. Cada una de estas unidades territoriales gozará de autonomía política, administrativa y financiera para cumplir con las atribuciones que señale la Constitución y la ley.

En ningún caso el ejercicio de la autonomía podrá atentar en contra del carácter único e indivisible del Estado de Chile, ni permitirá la secesión territorial.

 ¿Qué significa esto en la práctica?

La propuesta de Constitución cambia la manera en que Chile ha sido comprendido durante casi toda su historia, pasando de ser un Estado Unitario a un Estado Regional.

De esta forma se busca entregar mayor autonomía a los gobiernos locales, tanto regionales como comunales, con el objetivo de descentralizar el poder. Sin embargo, no es posible saber con seguridad si la nueva organización territorial implica una mejor distribución del poder, ya que, de aprobarse esta propuesta, seríamos el único país del mundo que se defina de esta manera. Por otro lado, la experiencia internacional nos muestra que es perfectamente posible ser un Estado Unitario y al mismo tiempo tener altos niveles de descentralización. Entre los 10 países más descentralizados según el Índice de descentralización de los países de la Comunidad Europea, siete son Estados Unitarios y solo tres son Federales.

El Estado Regional se manifiesta en la autonomía política, administrativa y  financiera de los gobiernos locales. Sin embargo, todavía no está claro en qué se traduce esto en la práctica, pues no hay certezas aún sobre el contenido específico de la autonomía política, administrativa y financiera. Así no están claras por ejemplo, las atribuciones que tendría el gobernador y cómo se coordina con el gobierno central, de hecho, no hay mención en el texto a los delegados presidenciales, por lo que no es claro quién ejercería la representación del gobierno central en los territorios.

Tampoco hay claridad sobre la coordinación de los servicios públicos en los territorios. Según la propuesta, la regla general es que los servicios públicos funcionen de modo descentralizado y no desconcentrado; esto es, que dependan de las autoridades territoriales y no del poder central. ¿Tienen los gobiernos regionales o los municipios estructuras para hacerse cargo de todas estas facultades? ¿Cuánto tiempo demorará generar cambios de tal magnitud? ¿No se afectará la provisión de bienes y servicios públicos a los ciudadanos?

Otro problema relevante de la propuesta, es el posible aumento de la burocracia. La nueva organización territorial implica la creación de nuevos organismos públicos en los territorios, tales como el Consejo de Alcaldes y Alcaldesas, el Consejo Social Regional, el Consejo de Gobernaciones, Empresas Públicas Regionales, Empresas Públicas Locales, Unidades Vecinales, Juntas Vecinales y las Asambleas Sociales Comunales. De no regularse adecuadamente estos órganos, y considerando la autonomía política, administrativa y fiscal, pueden generar gastos innecesarios al aparato estatal sin tener necesariamente efectos positivos en la provisión de los servicios públicos, así como también pueden aumentar los riesgos de captura política de los organismos subnacionales. 

¿Qué dice la propuesta de Constitución?

La propuesta de nueva Constitución, en los artículos 234 y 235, permite la creación de autonomías territoriales indígenas, es decir órganos con personalidad jurídica y patrimonio propio, donde los pueblos originarios ejercerán sus derechos de autonomía en coordinación con las demás entidades territoriales. La ley establecerá un procedimiento especial para constituir una autonomía territorial indígena.

¿Qué significa esto en la práctica?

Esto puede acentuar todos los problemas en la zona sur del país, al otorgarles a ciertos grupos radicales una herramienta institucional para operar al margen del Estado de derecho. Dotar a estos territorios de autonomía política, administrativa y financiera, es a todas luces un peligro cuando incluso las principales autoridades del país y los servicios del Estado tienen vetado ingresar a ellos y cumplir sus labores más fundamentales.  

¿Qué dice la propuesta de Constitución?

Los artículos 250 y 268 letra D de la propuesta constitucional, autorizan a los gobiernos regionales y locales a emitir deuda pública y fijar tributos.

¿Qué significa esto en la práctica?

Que los gobiernos regionales puedan emitir deuda pública y fijar tributos es un cambio relevante a la normativa vigente. Si bien esto buscaba una mayor descentralización financiera, podría llevar a serios riesgos, tanto en la provisión de los servicios como en la sostenibilidad del país.

Al permitir a los gobiernos regionales emitir deuda, se permite que estos puedan gastar por sobre sus capacidades económicas, sin tener mayor resguardo de su sostenibilidad financiera y capacidad para hacerse cargo de sus deudas, con la expectativa de que el gobierno central los rescate, afectando de esta manera el buen funcionamiento de los servicios que entregan. El gasto y endeudamiento irresponsable podría llevar a gobiernos regionales y comunales a la quiebra, afectando así los recursos para hacerse cargo de la mejora y entrega de los servicios para los vecinos. Por ejemplo, el déficit financiero podría poner en riesgo la capacidad de mantener las plazas y calles en buen estado, por la falta de aseo o mantenimiento, de poder atraer a especialistas y profesionales a hospitales y consultorios por no tener la capacidad de pagar sueldos adecuados, o de poder seguir entregando los programas de seguridad comunal y otros beneficios municipales. 

A pesar de que la propuesta establece que el Fisco no garantiza la deuda de los gobiernos locales, frente a una situación donde el exceso de deuda de una determinada región, implique una abrupta reducción de su gasto público y por tanto de la entrega de ciertos servicios, lo más probable es que el gobierno central termine haciéndose cargo. La experiencia comparada no nos da un buen ejemplo de esta medida ya que, en países como España y Argentina, los déficits de los gobiernos locales crearon fuertes crisis fiscales comprometiendo la economía de todo el país. 

Por último, si tenemos en consideración el desorden, la falta de transparencia y malas prácticas que hoy se puede evidenciar en casi todas las municipalidades/entidades territoriales, nos hace sospechar que, de implementarse esta autonomía para las comunas y regiones, el caos administrativo y la corrupción pueden llegar a ser muy graves.

¿Qué dice la propuesta de Constitución?

Los artículos 214 y 224 letra c del borrador de la Constitución, señalan respectivamente que tanto las comunas autónomas como los gobiernos regionales podrán crear empresas públicas regionales y locales.

¿Qué significa esto en la práctica?

La propuesta permite la creación de empresas públicas a nivel local y regional. Es decir, tanto los municipios, los gobiernos regionales y las asambleas regionales podrían crear empresas estatales, con menores exigencias que las que se establecen hoy en día. Lo que tiene una serie de dificultades.

Por un lado, existe la duda respecto a la capacidad de los gobiernos regionales de gestionar empresas. Recordemos que los gobiernos regionales están en plena instalación de sus nuevas autoridades electas (recordemos que los gobernadores fueron elegidos por primera vez el 2021) y que hasta hace pocos meses no había claridad ni siquiera de qué autoridad (el gobernador o el delegado presidencial) ocuparía las instalaciones de las intendencias regionales. Además los gobiernos regionales se caracterizan por que han sido instituciones bastante precarias. De hecho, en la actualidad, los gobiernos regionales tienen menos capacidad de gestión, capital humano y experiencia que muchos municipios del país. Todo esto refleja que la propuesta busca recargar a gobiernos regionales y locales sumamente precarios con competencias y recursos que no serán capaces de gestionar adecuadamente.

Por otro lado, los territorios tienen realidades diferentes que, a la hora de construir estas estructuras pueden generar desigualdades difíciles de contrarrestar. Por ejemplo, la Región Metropolitana tendrá mayor capacidad para construir empresas públicas por razones obvias, a diferencia de otras regiones con menos recursos, estructuras y población, como Ñuble o La Araucanía. Generando una mayor desigualdad entre las regiones.

Además, la experiencia muestra que muchas empresas públicas terminan siendo un botín político, donde no hay suficiente control de gastos y tampoco se prestan servicios de calidad. Esto toma todavía más relevancia si consideramos tanto la realidad de muchos gobiernos locales (corrupción, clientelismo, caudillismo, poca transparencia y rendición de cuentas; consejos regionales con múltiples problemas en el manejo de los presupuestos) como el actuar de la Convención (no se han establecido mecanismos de control adecuados, no se han concretizado en mayor medida principios como el de responsabilidad fiscal a nivel subnacional, ni tampoco se han fijado mecanismos de colaboración con el gobierno central) 

Finalmente, el texto se muestra abiertamente favorable a la creación y participación de empresas estatales en distintos tipos de mercados, pero a diferencia de lo consagrado en la constitución vigente, no se establece una regla que obligue a las empresas estatales a competir en igualdad de condiciones con la empresa privada. Así, podríamos estar ante empresas que queden exentas de cumplir con la normativa de libre competencia, ajenas a la fiscalización de la Fiscalía Nacional Económica, o que generen pérdidas sistemáticas que sean cubiertas con los recursos de todos los chilenos. No sería de extrañar que se creen empresas regionales o comunales que funcionen con pérdidas, que obliguen a sus competidores a cerrar o los lleven a la quiebra, y que fuercen a los respectivos gobiernos regionales o comunales a financiar esas pérdidas, tal y como ha sucedido con las farmacias populares u otras iniciativas similares.